加拿大大学的治理模式与质量保障体系

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去年四月,我曾跟大家分享过加拿大大学的历史和分类。本月初,我同大家介绍加拿大大学的特点。今天,我们继续前行:加拿大大学探索之旅(2)

加拿大国土面积居世界第二,在辽阔的地域分布着十个省三个特别区加拿大原住民主要集中在三个特别区,其余十个省份按其地区特色划分为五个大的区域板块,即安大略省(以下简称安省)、魁北克省(简称魁省)、不列颠哥伦比亚省(简称BC省)、海洋四省和草原三省。
根据宪章规定立国的加拿大是一个联邦制国家,联邦政府透过制定政策等协调各省事务,教育也不例外。所以,加拿大大学归各省管理,属于省办大学。加拿大基本上是公立大学,由各省出资并参与管理,各省根据本省的资源和经济布局属下的大学。所以,地方色彩比较明显。

分权而治与协同共管,加拿大大学管治典型模式
如果大家还记得,在从我家仨孩子入读的学校,看加拿大大学的演变历史一文,我曾提及,1967年是加拿大大学发展一个重要转折点,“加拿大全国教育厅长联席会议” (Council Of Ministry Of Education Canada) 成立,这是由各省和直辖区的教育厅长组成。在加拿大,联邦政府不设教育部,只承担高等教育的领导责任,针对高等教育的发展需求,适时、正确地立法,并通过制定按省人口比例拨付高等教育经费的政策,或实行按个人和企业收入税的一定比例返还各省的政策,对大学进行有限的调控。这一时期开始,联邦政府开始将高等教育与国家经济发展联系在一起,并以财政资助的方式支持高等教育科研发展,间接地介入到高等教育治理这中。虽然联邦政府在高等教育治理体系中不具有最高权威,但可以通过财政资助,各类相关政策的制订等方式 影响或改善高等教育。同时,有限的国家权力有助于高等院校的自由和正常发展。校外人员由省级政府任命, 理事会成员服务期 2 -3 年; 校长的聘任由大学理事会负责,委托猎头公司从世界范围内选招校长候选人, 并成立专门的招聘委员会选定校长, 整个过程不受政府干预。
分权,政府层面主要通过以下方式参与加拿大大学的管理:
1、透过省级政府机构,例如,加拿大教育部长联席统筹和协调加拿大大学规划和发展。1967年成立的由各省和直辖区的教育厅长组成“加拿大全国教育厅长联席会议” (Council Of Ministry Of Education Canada) https://www.cmec.ca/en/

2、加拿大大学学院协会(Association of Universities and Colleges of Canada ) https://studying-in-canada.org/association-of-universities-and-colleges-of-canada/,该协会是全加大学协会并作为各个公立和非赢利性私立大学与学员的代表,它成立於1911年总部设于安大略省首府渥太华,共有95所大学加入该协会。拥有该组织的会员资格被视为大学是否合格以及是否值得信赖的重要评价依据。协会在加拿大社会中以及协助政府促进高等教育发展中起到了非常重要的作用。
2015年,该组织改名为“加拿大大学”(Universities Canada ) https://www.univcan.ca/加拿大大学是全国性组织,其下有两个网站:
——–加拿大大学网,https://www.universitystudy.ca/提供查询全加大学和专业最新资讯。每年出版《加拿大大学目录》Directory of Canadian Universities
——–加拿大大学要闻https://www.universityaffairs.ca/ 提供加拿大大学的活动资讯、发表加拿大大学教育各种观点等,并有定期期刋出版。

3、政府制订专业分类指引:CIP。CIP是针对大学“教学专业分类” (Classification of Instructional Programs) 的缩写。制定有关专上学院和大学专业项目的标准和规范,其中对大学专业项目(Programs)的划分类别就体现在加拿大联邦政府CIP的工作。
上个世纪80年代加拿大政府参考美国教育统计中心(National Center for Education Statistics,NCES)的教学专业分类而制定了加拿大的大学教学计划分类,北美教育一体化由此何见一斑。目前我们所见到的CIP Canada 2016,是经加拿大政府教育统计中心(Statistics Canada’s Center for Education Statistics, CES)协助修订的最新大学专业项目分类标准。Classification of Instructional Programs (CIP) Canada 2016 见链接:https://www.statcan.gc.ca/eng/subjects/standard/cip/2016/introduction

4、省级政府协调作用。 成立于 1964年的大西洋大学联合协会( The Association of Atlantic Universities , AAU),由大西洋四省的16所大学组成。1982年,大西洋大学联合协会下的新斯科舍的10大学、学院专门成立新斯科舍大学校长联合会(The Council of Nova Scotia University Presidents ,CONSUP),该联合会隶属于AAU之下,除此之外,在AAU属下,还有哈里法斯成立的哈里法斯高等教育合作组织(Halifax Higher Education Partnership),由巿府牵头,市长任主席,联系哈市5所英语大学2所学院,共同商讨促进当地高等教育。

分权,还包括纵向的地方分权与横向的职能分权,地方分权是指联邦政府与省政府之间的教育分权; 职能分权是指大学内部的分权。这种分权体制与加拿大独特的历史与联邦制密切相关, 分权体制不但形成了各省各具特色的多元化的高等教育系统, 而且强化了大学的自治权。

协同, 大学校自身内部的管理
每所大学通过制定大学法(ACT),确定自己的治理模式。大学治理模式在加拿大多样化的,既采用学术法人–校董事会形式,也有采用共同治理模式,还有通过大学–学院双轨制。但不管如何,理事会是加拿大大学行政系统的最高权力机构,由当地政府、企业界、教育行政官员、校友代表、在校教员和学生组成。校内成员由选举产生,内部也有分工负责的。董事局专门负责为学校筹集资金,监督财政管理制度,保证学校与政府、社会各方的联系。学术委员会是大学学术的最高权力机构, 主要由校长、副校长、各学院院长、教师及学生代表等组成,校长为主席。校学术委员会负责学校的一切教学事宜和学术活动。此外,还有有些大学会设立校监和参议会等形式。相关机构与工作职责相互独立又彼此制衡,形成了稳定的权力体系,保障了学校各项工作的顺畅运转。

以多伦多大学为例。1906年制定大学董事局和学院的“双院管理制(Board +Faculty)”。1971年通过多伦多大学法(University of Toronto Act, 1971 )成立了理事会 (Governing Council),负责监督大学的学术、大学的营运和学生事务。它由50名成员组成,有一半来自校外,他们几乎涵盖了大学各个阶层利益相关者代表,所有利益相关者的权利都在法案规定下得到保护,具有公共性特点。不仅为大学治理提供广泛建议,也帮助大学获取更多丰富的社会资源, 另一半成员来自大学内部。在多伦多大学的实际管理中,校长与理事会委员会之间也是存在着权利相互制衡的关系,虽然大学实行校长负责制,但是校长仍然要对校务治理委员会负责,校务治理委员会要对校长的行政工作进行监督。大学校长每年都必须作几次工作报告和年度财政报告,以汇报工和了大学的财政支出,理事会据此对校长业绩进行评估,同时理事会也受校长或其他下属监督和评价,以此构成内部治理的权力制衡。作为一种医博类型大学,多伦多大学是实行学校、学院、学系三级制形式,分别管理三个校区的教学和科研方面的等具体事务。

另外一种是以特伦特大学为例的两院制(Bicameral Governance)治理模式。两个理事机构,即理事会(Board of Governors )和参议院(Senate)理事会对大学及其财产,收入,支出,业务和事务的行为,进行监督。参议院负责大学的学术事务。在这种模式下,设有校监(Chancellor),其职责包括授予学位和文凭,并担任理事会和参议院的成员。此外,校监不时以官方身份代表大学担任外部职务。每位校监都将其特殊才能和兴趣带入该职位,并参与并改善大学的生活。任期通常为三年,但根据参议院执行官的建议以及参议院和现任校长的同意,可以连任。校长(President)由董事会负责任命校长,对大学治理的所有领域拥有权力任期通常为五年,可以建任。以及若干名副校长,分管大学事务。作为一所小型文理基础学科为主的大学,特伦特大学主要通过大学内六大书院(College)进行运作, 创建了强大的社区,将学生聚集在充满活力的社区空间中,参与学习和生活。

无论是那一种治理模式,加拿大大学在内部治理中还会吸收教师和学生参与决策制定过程, 每一所大学的董事会至少包括一名教师和一名学生参与管理。 除这些正式组织外, 教职员工联盟、工会组织学生社团、校友会和慈善基金会等,通过各种渠道影响大学的决策制定。

内外部评估和认证,大学教育质量监控加三大法宝
加拿大没有全国性的大学教育质量保障机构,我们在评价一所大学的优劣时最常见的方式是参考社会机构的排名,作为一种社会舆论监督,加拿大的《麦克林》杂志的大学排名在某种程度上为加拿大国内外学生提供了参考。此外还有几个著名世界大学排行榜对加拿大大学和专业的排名,(详情见系列文章:五步秘诀,助你发现加拿大的“好大学”和“好专业”!)。当然,民间机构的排名对大学质量的评估结果,一直存在争议,只能做为参考,并不具有权威性。
所以,加拿大大学教育质量保障机制主要依据看各大学内部评估,包括学生学业成就测试、打分,以及各省及联邦层面的外部评估和认证,基于绩效指标的院校排名等构成。这种内部保障体系与外部评估体系共同作用,政府组织,民间团体,高校内部相互合作,相互制约的多样化评估方法,以及健全的评估程序,共同构成了加拿大大学质量的有力保障。

课程认证
加拿大设有近 20 个全国性的专业认证机构,如“加拿大专业工程师理事会”、“加拿大医学会”、“加拿大法律协会联合会” 等。这些专业认证机构对大学设立的专业学位教育进行评估和认证,甚至直接参与高校课程标准的制定。其认证结果具有高度的权威性,并得到社会的普遍认可。例如约克大学机械工程专业,2014年才开始招生,该工程学院机械工程系可能是加拿大最年轻的工程系了。不过,该系专业在2018年通过了加拿大工程协会 (Canadian Engineering Accreditation Board) 的认可,质量绝对是有保障的。瑞尔森大学泰德·罗杰斯管理学院(Ted Rogers School of Management) 提供12 项商科学士(BCom )学位、2项卫生管理学士(BHA )学位、还有 MBA 学位、会计和管理硕士以及管理博士学位。所开设的课题,分别有:经专业注册会计师认证的会计专业学位(Accounting Degree)课程,经专业 CFA 认可的金融专业学位(Finance Degree)课程。工程与建筑科学学院开设九个本科学位课程,工程课程均获得了加拿大工程认证委员会(Canadian Engineering Accreditation Board ,CEAB)认证,建筑设计专业也获得了加拿大建筑认证委员会(Canadian Architectural Certification Board , CACB)的全面认证。

外部评估
近年来,加拿大的一些省份,如安大略省、阿尔伯塔省等地方政府建立了与高等院校 的“成绩”和“效能”相关的拨款机制,如绩效拨款 ( Performance - Based Funding) 、目标拨款 ( Targeted Funding) 等。省政府通过关键绩效指标 ( Key Performance Indicators,KPI) 考核和资金引导实现对高等教育人才培养质量的评估和监控。

制定指标
学术质量是人才培养质量的重要基础。针对大学的学术质量及学位授予质量,2007 年,加拿大全国教育厅长联合会 ( CMEC) 发布了一篇题为《加拿大学位教育质量保障部长宣言》( Ministerial Statement on Quality Assurance of Degree Education in Canada) 的报告,该报告由三大部分组成,即“加拿大学位资格框架”、 “新学位质量评估的程序及标准”和“新学位授予机构评估的程序及标准”。“加拿大学位资格框架” ( Canadian Degree Qualifications Framework) 作为该报告的主体部分,从“知识的广度和深度、方法论、 知识的应用、表达技能、对所学知识的局限性的了解、专业能力及自我发展能力”等六个维度规定了学士、硕士和博士的三级学位“水平标准”( Degree - Level Standards) ,并通过对各级学位获得者“竞争能力、创新能力、独立工作能力,及与所学专业前沿 学术水平的接近程度”这四项指标的评价实现对各学位人才培养质量的评估与监控。
定期审计
在省级评估层面,加拿大诸省通过建立评估监控机构等保障省内高等院校的学位授予质量。例如占全国三分之一大学数目的教育大强安大略省,2010年7月成立安大略省大学质量认证委员会 (Ontario Universities Council on Quality Assurance, OUCQA),对21所公立大学的学位质量进行周期性的定期审计。并其成员由教育厅长任命,由 11名委员组成。下设评审委员会、审计委员会、质量保障秘书处等,在新学程批准协议、加速批准协议、周期性项目审查协议、审计过程等程序下,借助质量保障框架 (QAF),项目审批和大学周期性审计等运作手段,发挥其评估安大略省高等教育学位质量的作用。而安省高等教育质量评估委员会(The post-secondary Education Quality Assessment Board, PEQAB),分别通过本科项目评估委员会( UPRC)和安大略研究生教育委员会( OCGS)对学士、硕士和博士学位进行质量评估和监控。本科专业评估包括大学自评和省级政府部门审核这两个环节。省级政府部门并非对本科专业的具体内容实施评估,而是对大学内部评估的政策与程序进行定期审核,审核的周期为七年。研究生专业评估主要由安大略研究生教育委员会( The Ontario Council on Graduate Studies,OCGS) 负责,包括对硕士专业和博士专业进行质量评估。在阿尔伯塔省,大学拥有高度的学位授予及其质量评估的自主权,高等院校基于各自的政策和程序对人才培养质量进行内部评估; 但对于新的学位项目,则要交由省质量评估委员会 ( QAC) 进行评估。

专业评估
其他省份,例如,不列颠哥伦比亚省,由教育厅长授权建立了学位质量评估委员会(Degree Quality Assessment Board, DQAB),依据《学位授权法案》(The Degree Authorization Act)、《大 学 法 案》(The University Act)和《学院与教育机构法案》(The College and Institute Act),对该省的公立机构、私立机构、省外机构和国际机构在本省范围内的办学情况进行分类管理。成员包括经验丰富的专家和至少3位政府机构的代表,均由教育部长任命,人数不超过9人。质量评估委员会作为一个独立的咨询机构,旨在为该省高等教育质量评估标准和程序的确定、实施提供建议。

评选活动
在我的一篇文章里(【网游加拿大大学】第二十四站:挖掘安省百年名校:劳里埃大学(WLU)的独特魅力)曾经提醒留学生们,在选择大学时要留意该大学的教学水平和教育质量。教学是大学的基本使命,大学是否重视教学,一般我们容易忽略了解,只是注重科研或名气。劳里埃大学与众不同的地方,是用各种方法和奖项,鼓励教师从事教学学术。加拿大大学里各种优秀教学奖,从上到下,联邦政府到省级政府、从大学到院系的教学的奖励,或者是平行的,各个学科专业的单向教学奖励。包括:3M 国家教学奖学,由全国高等教育教学学会 (Society for Teaching and Learning in Higher Education) 和加拿大 3M 协会(3M Canada)联合主办,被认为是加拿大最负盛名的大学、大学一级教育领导力和教学卓越成就的奖项。
在安省,既有从事教育工作者参与评出的安省教师协会教学奖。主要由安大略大学教师协会联合会(Ontario Confederation of University Faculty Associations ,OCUFA)颁发,每年会评出优秀教师,颁发OCUFA教学奖(OCUFA TEACHING AWARD)。也有大学的学生们参与的安省大学生评选优秀教学奖。它是由安大略本科生联盟( Ontario Undergraduate Student Alliance , OUSA) 策划组织的。该机构是安省各大学学生组织联盟,每年他们学生选为卓越教学的教师,作为模范授予(OUSA)卓越教学奖(OUSA AWARD FOR EXCELLENCE IN TEACHING),旨在表彰那些通过帮助他们培养思维和学习技能来吸引学生参与学习和发现过程的教育工作者。

内部评估
各大学自身内部也有机制,包括学生学业成就测试、打分,以及校内奖励,例如劳里埃大学教学奖学(WILFRID LAURIER UNIVERSITY TEACHING FELLOWSHIPS),学院教学奖(FACULTY AWARD FOR TEACHING EXCELLENCE ),等等, 如果想全面了解一所大学师资水平,教学质量,花些时间和精力去钻研一下教学奖,是很有意义和价值的。

田丽韫博士协助完成本文,特此致谢。

主要参考资料
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